Bildt-regeringen varnades av OECD om skolsegregation och försämrad likvärdighet redan 1992

avatar

Häromveckan publicerade OECD återigen en rapport där de konstaterade att skolvalet har lett till ökad skolsegregation och minskad likvärdighet. Segregationen ökar i den svenska skolan och resultatskillnaderna mellan skolor blir större. Men vad som är mindre känt är att OECD redan 1992 var starkt kritisk till de reformer Bildt-regeringen tänkte genomföra och varnade för att konsekvenserna av dem kunde innebära skolsegregation och minskad likvärdighet.

OECDs rapport från 1992 är en häpnadsväckande läsning. OECD pekar på en rad av problem med Bildt-regeringens reformagenda och ifrågasätter om den marknadsstyrning av skolan som regeringen vill införa är förenlig med den strävan till social jämlikhet som skolsystemet grundar sig på och som regeringen säger sig vilja upprätthålla.

Inte minst är OECD kritisk till Bildt-regeringens tillvägagångssätt för genomförandet av sina utbildningspolitiska reformer för skolan. Regeringens förslag grundar sig inte på några utredningar, analysen är bristfällig och förslagen är inte förankrade hos lärarna och andra relevanta grupper som berörs av reformerna. För OECD är väldigt mycket oklart och de reser genomgående i rapporten frågetecken som de anser behöver rätas ut.

OECD har återkommande gjort genomlysningar av länders skolsystem. För Sveriges del var det första gången 1967, andra gången 1979 och 1992 var det dags igen. Inför den översynen tog Bildt-regeringen fram en rapport till OECD – The Swedish Way Towards a Learning Society – där de beskrev de utbildningspolitiska reformer de hade tänkt genomföra.

OECD tog del av Bilds-regeringens rapport och besökte Sverige under några veckor våren 1992 och träffade representanter från regeringen, kommuner, lärare, forskare och representanter för skolmyndigheter. Deras analys och synpunkter mynnade ut i rapporten Review Of Education Policy in Sweden: Examiners Report and Questions. Och nog hade OECD frågor.

Education in Sweden is in for a serious shake-up

OECD inleder sin rapport med att framhålla den internationellt erkända svenska skolans framgångar och likvärdighet som ett föredöme. Det svenska utbildningssystemet präglas av principen om en likvärdig skola för alla och det kommer till uttryck genom att skolan är ett offentligt ansvar. Det har lett till goda resultat och OECD hänför Sveriges framgångar till den statliga styrningen.

Sweden is notable among the world´s industrialised countries having achieved a high degree of quality and equality in compulsorily schooling. The success of the Swedish educational system was achieved largely through strong national planning and control.

Bildt-regeringens förslag grundar sig på marknadsprinciper och utifrån det uppfattar OECD att den linjen regeringen slår in på är ett brott med den likvärdighetsprincip som varit det centrala för organisering, styrning och finansiering av det svenska skolsystemet.

The new government has brought with it a set of declared policy objectives and a new political discourse which, at least to the outsider, seem to represent a reversal of some of the fundamental precepts which have guided the development of Swedish education.

OECD nämner att den svenska skolan har varit i en förändringsprocess sedan början av 1980-talet och att regeringens förslag kan ses som ett kontinuum av det. Dock anser OECD utifrån inriktningen på regeringens förslag att det är uppenbart att Sverige står vid ett avgörande vägskäl för hur skolsystemet kommer att utvecklas.

In a number of areas current policies represent a continuation and extension of trends and moves initiated in earlier periods. In other areas, however, the break with the past has been very radical. Despite the continuities between present and past, Sweden is clearly at an important juncture in the development of its education system.

Bildt-regeringen har i sin rapport till OECD angett att det centrala i regeringens reformförslag är att friheten ska öka för elever och skolor. De offentliga skolorna ska även konkurrensutsättas, vilket innebär att det kommunala skolmonopolet behöver brytas upp. Privata aktörer ska ges frihet att etablera skolor och ett system med skolpeng som följer elevens val av skola ska införas. Avreglering, marknadsstyrning och valfrihet mellan olika utförare menar regeringen kommer att vitalisera skolsystemet och skapa en mer anpassningsbar skola efter elever och föräldrars önskemål och leda till en dynamik av konkurrens mellan skolor. Detta menar man kommer leda till pedagogisk förnyelse, ekonomisk effektivitet och höja kvalitén i hela skolväsendet. För OECD är det tydligt att regeringens förslag är ideologiskt grundade.

The concepts of competition and choice, central to these ambitions, are new to the Swedish educational vocabulary. That they are more than ideologically inspired rhetoric is demonstrated by the specific measures designed to give effect to them.

OECD ifrågasätter det bristfälliga utredningsarbetet som ligger till grund för regeringens omfattande reformagenda för skolan och menar att det också är skälet till den bristfälliga förankringen hos lärare, kommuner och universitet. Intrycket OECD får under sitt besök i Sverige i kontakter med olika representanter inom utbildningsväsendet och som ska vara en del av implementeringen är att det råder stor osäkerhet hos många om vad syftet med reformerna är och hur de ska implementeras.

We observed this need to reduce the level of uncertainty repeatedly during our visit to Sweden, at the level of municipal authorities as well as among school and university leaders. We ask whether more could not be done at the level of the Ministry towards greater clarity of its intentions and to improve communication with its local partners, professional groups and the public more generally.

Rapportförfattarna refererar till tidigare större utbildningsreformer som föregåtts av långtgående och omfattande utredningsarbete. Långtidsutredningar bestående av experter, representanter för lärarkåren och andra representanter inom utbildningsväsendet genererade gedigna underlag, inte sällan med stöd av resultat från försöksverksamheter. Detta tillvägagångssätt menar OECD bidrog till förankring, var konsensusbyggande och gav legitimitet till besluten och det bringade klarhet i vad syftet var för dem som skulle ansvara för implementeringen.

Regeringen Bildt valde ett annat tillvägagångssätt.

The basic approach is now different. Policy decisions are prepared in a purely political or ministerial context, reflecting key objectives and concepts – competition, choice, quality – with relatively little prior “home-work” to back them up and leaving their implementation rather vague. Instead of pilot experimentation, the effort is concentrated on pushing through rapidly a number of landmark changes.

Regeringen har till OECD deklarerat målsättningen att den svenska skolan ska bli den bästa i Europa och motiverat sina reformförslag med att den svenska skolan har brister som inte syns. OECD ställer sig frågande till den analysen. Eller rättare sagt, de efterfrågar en analys som visar de dolda brister som regeringen hävdar finns i den svenska skolan och undrar samtidigt hur regeringen specifikt har tänkt att de ska åtgärdas och vilka kriterier som ska användas för att kunna bedöma svenska skolors ”överlägsenhet” gentemot skolor i andra länder.

It is the government´s declared intention to make Swedish schools the best in Europe, arguing that the system is operated so far had many defiencies which were hidden. It would be useful to know what these deficiencies were and how they are to be remedied. More particularly what criteria will be used to judge the eventual pre-eminence of Swedish schools as against those of other countries?

Minskad statlig styrning till trots menar regeringen Bildt inte att staten ska abdikera från sitt ansvar utan det handlar om en förändrad statlig kontroll, där staten istället för regelstyrning och riktlinjer ska ange mål och sedan kontrollera skolornas måluppfyllelse. Den förändrade styrningen kommer enligt regeringen inte påverka likvärdigheten negativt eftersom staten genom resultatstyrningen säkerställer att samtliga skolor håller en hög kvalité.

Distance-steering surfaces as the central concept, with evaluation as its main instrument. Recognising that the situation is still very fluid, a number of questions nonetheless arise for consideration.

OECD upplever att det är otydligt hur mål- och resultatstyrningen ska fungera i praktiken i kombination med regeringens ambition att upprätthålla likvärdigheten i skolsystemet. Den föreslagna styrningsmodellen indikerar enligt OECD att likvärdigheten inom det svenska skolsystemet kommer att få en annan innebörd, där det snarare kommer att handla om hur skolor påverkar elevens lärande, det vill säga, mer en utfallslikvärdighet, än likvärdig tillgång till utbildning.

It is possible that the Swedish educational system is moving toward a new conception of equivalence, based more on how schools affect pupil learning than whether they provide pupils with equal access to learning opportunities.

Med införandet av mål- och resultatstyrning vill regeringen öka skolor och lärares frihet lokalt och med det uppnå den variation de vill se utvecklas inom skolsystemet. Men OECD ser utifrån detta att regeringen har ett centralt dilemma att hantera, med att å ena sidan genom decentralisering och en minskad central styrning öka friheten och uppmuntra till lokal variation och å andra sidan säga sig vilja upprätthålla en nationell likvärdighet för den svenska skolan. För att likvärdigheten ska kunna upprätthållas menar OECD att det förutsätter att regeringen är villig att sätta en gräns för hur stora avvikelser skolor ska tillåtas ha i relation till nationell likvärdighet. Det förutsätter också att regeringen är beredd att satsa betydande resurser, dels för att skolor ska klara av den ökade dokumentation som krävs för uppföljningen av skolornas arbete, och dels för att Skolverket ska kunna utföra den omfattande insats som kommer att krävas för att utvärdera alla skolors resultat. Det nyinrättade Skolverket säger sig dock inte ha fått någon större vägledning för sin nya roll.

Our discussions with key staff at the National Education Agency suggest that, while they are enthusiastic about their new role in evaluating and supporting schools, they have as yet been given little or no policy guidance on the relationship between their activity and the traditional Swedish commitment to equivalence.

OECD påpekar även att det inte är tydligt från regeringens sida hur utvärderingarnas ska användas och menar det finns en hel del frågor kopplat till det som behöver besvaras. Vad blir utvärderingarnas roll, ska de tjäna som underlag för sanktioner för skolor med dåliga resultat eller belöningar till skolor med bra resultat? Vad ska staten göra om det visar sig att likvärdigheten brister? Vilka verktyg har staten i ett avreglerat och decentraliserat skolsystem? OECD anser det finns en hel del praktiska aspekter i regeringens planer på att införa mål- och resultatstyrning som behöver förtydligas.

Tvärtemot vad regeringen anser om minskad statlig reglering så bedömer OECD att det snarare kommer behövas mer styrning och riktlinjer från centralt håll för att implementering av målstyrningen ska falla väl ut, åtminstone inledningsvis. Särskilt med tanke på att de institutionella förutsättningarna för målstyrning helt saknas i skolsystemet och att det är en helt ny styrmodell som lärarna och den svenska skolan inte har erfarenhet av. OECD framhåller de svenska lärarna men menar att de inte är förbereda för den förändring i uppdrag och ansvar som regeringens reformer innebär och rekommenderar regeringen att involvera lärarna i reformprocessen.

Teachers and administrators in Sweden are extraordinarily talented and committed professionals. At present, though, there are serious questions about whether professional educators have the knowledge and skills needed to respond to the reform agenda proposed by the government, and these questions can only be addressed by bringing professional educators into the discussion of reform and by supporting the development of knowledge and skills systematically directed at their new responsibilities.

Relaterat till avreglering och decentralisering ligger regeringens förslag om att införa fritt skolval och skolpengssystemet. Och OECD lindar inte in orden utan talar i otvetydigt klarspråk om vad det kommer att innebära för likvärdigheten.

In principle, nothing proposed by the government goes further than these proposals toward challenging the tradition of equivalence among educational programmes and public responsibility for education.

OECD noterar under sitt besök att frågan om skolval framträder som den mest kontroversiella frågan bland regeringens förslag. Bland företrädare inom utbildningsväsendet finns en del som är positiva, dock uppfattar rapportförfattarna att det råder en utbredd skepticism till att införa fritt skolval. Ett flertal uppger att skolval kommer att underminera likvärdigheten i skolsystemet och leda till att skolor blir uppdelade på skolor utifrån elevernas socioekonomiska bakgrund. En del är osäkra på motiven till införandet av det fria skolvalet och är oroade över att det inte går att överblicka vilka konsekvenser det kommer att få.

Is the move toward greater emphasis on choice motivated by the need to make schools more diverse, responsive and effective, or will it simply amount to providing preferential treatment for those with advantages that allow them to exploit choice, leaving the less advantaged to fend for themselves?

Others argued that the proposals undermine the traditional Swedish commitment to equivalence by introducing strong incentives for more affluent parents to move their children into more desirable public or private schools

OECD får intrycket av regeringen att de vill ha en snabb process gällande skolvalet. OECD anser att regeringen borde gå mer försiktigt fram med tanke på avsaknaden av analyser om vilka konsekvenser skolvalsreformen kan få och anser att regeringen borde dra lärdom av internationella erfarenheter av skolval.

There is considerable international experience with school choice that Sweden can use to inform its own policies

OECD hänvisar till liknande reformer som genomförts i Australien och USA. Erfarenheterna därifrån tyder på att skolval har lett till socioekonomisk och etnisk segregation mellan skolor och att de exemplen borde mana till en viss försiktighet med att gå fram med system baserat på oreglerat (unfettered) skolval. Med tanke på att det råder osäkerhet om vilka konsekvenser skolval kan få föreslår OECD att regeringen som ett första steg borde inleda med en försöksverksamhet av skolval i mindre skala än att införa det i hela skolsystemet på bred front. Försökverksamhetsprocessen skulle även för regeringen kunna vara ett led i att mer upplysa allmänheten om motiven till varför regeringen vill gå fram med fritt skolval.

Rather than imposing such a scheme en bloc, with all the uncertainties and problems this poses to municipalities and schools districts, we have suggested the advisability of a period of trial and pilot experimentation at first stage. It would be interesting to know how our Swedish interlocutors react to this proposal. Perhaps the government could also use this process of pilotexperimentation to give the public a clearer picture of its motivation for pursuing choice policies.

OECD noterar att det råder vitt skilda uppfattningar ute i kommunerna om innebörden av fritt skolval och hur det är tänkt att fungera i praktiken och vad som ska uppnås med det. Även för OECD- representanterna är det inte helt uppenbart vad regeringen vill uppnå med införandet av fritt skolval och hur de ska hantera om skolan blir mindre likvärdig som en konsekvens av skolvalet.

Beyond the generalities – greater diversity, more individual responsibility, more individual responsibility, greater public responsiveness, higher quality – it is difficult to glean exactly what the government expects to accomplish with its choice policies and how it intends to deal with the undesirable side-effects of the policies.

OECD ställer frågan till regeringsföreträdare hur de har tänkt hantera om det uppstår stora skillnader och minskad jämlikhet som en konsekvens av det fria skolvalet. Svaret de får är att det svenska folket inte skulle acceptera det, men uppger inte specifikt vilka åtgärder de i så fall skulle sätta in för att minska den uppkomna ojämlikheten.

When asked how they would address large disparities and inequalities in educational opportunity, if they happened to occur under a system of choice, the government officials argued that the Swedish people would not allow such disparities to occur, but did not explicitly say what policies they would purse to reduce these inequalities.

OECD anser att väldigt mycket är oklart gällande skolvalsfrågan och menar att det behöver göras en hel del förtydligande i hur det hela ska hanteras och kontrolleras och ställer en rad frågor som de söker svar på. Vem han ansvaret för att följa upp och utvärdera effekterna av införandet av fritt skolval? Mot vilka kriterier kommer skolvalsreformen utvärderas för att avgöra dess framgång eller inte? Hur kommer skolvalet regleras? Hur kommer de offentligt finansierade privata skolorna regleras?

Från kommunerna får OECD högst varierande svar men inget som de menar är klargörande, och regeringens hållning verkar vara att skolvalsreformen är lyckad om föräldrarna är nöjda med sina val, oavsett vilka utbildningsmässiga konsekvenser det får för olika grupper av elever.

We found no one interested in or responsible for assessing how these varied responses of municipalities will affect pupils’ access to education. Nor did we find much inquisitiveness about the criteria that one would use to distinguish a good from a bad result. On the government side, the argument seems to be that the policy would be deemed successful if parents felt satisfied with their choices, regardless of the educational consequences of choice policies for groups of pupils.

We were unable to discover any systematic effort to determine what criteria might be used to determine the success or failure choice policies. Nor did we find much detailed discussions of how choice might be constrained. For example, what constraints will operate on the type of private institutions eligible to receive public support?

De oklarheter som finns rörande införandet av fritt skolval och hur det ska fungerar i praktiken anser OECD vara bekymrande och de menar att de kan få omfattande konsekvenser för hur det fria skolvalet kommer påverka rättvisan och likvärdigheten i det svenska skolsystemet.

These concerns, and others, all fall under the heading of details that could have large consequences for the way choice policies affect equity and equivalence in the Swedish system.

En annan aspekt som OECD höjer ett varningens finger för är hur de föreslagna förändringarna kommer att påverka lärarnas roll.

Another recurring theme in our discussions was uncertainty about what decentralisation means for the future relationships among local officials, schools professionals and parents.

OECD påpekar att decentralisering i dess olika typer – politisk, administrativ/finansiell och professionell – får var för sig och tillsammans olika följdverkningar och som kommer att påverka relationen mellan lärare, lokala kommunala företrädare och föräldrar.

They are of considerable consequence for the future of Swedish education.

OECD ger ett antal exempel på hur relationerna eventuellt kan komma att utveckla sig, både positivt och negativt, men menar att det inte går att förutse utan anser att det sannolikt kommer utvecklas högst varierande i ett decentraliserat och avreglerat system. Ett eventuellt resultat av avregleringen som OECD även tar upp är att det kan bli väsentliga skillnader i prioriteringar och i kvalitet beroende på lokal politisk vilja att satsa på skolan och vilka finansiella förutsättningar kommunerna har. I kontakt med kommunerna noterade OECD att det finns olika uppfattningar på decentraliseringen och menar att det kommer påverka och sannolikt leda till olika utfall i olika kommuner. Det råder betydande osäkerhet i hur dessa olika uppfattningar ska balanseras och OECD menar att det går inte passivt förlita sig på att det ska lösa sig lokalt utan anser att det kan komma att krävas aktiv vägledning från statligt håll. Men än så länge har regeringen förhållit sig likgiltig i frågan.

The different views they (kommunernas) hold will be worked out in myriad decisions about finance, budget, personal, curriculum and organisation in local governments and schools. How these views are balanced is a matter of considerable uncertainty and one that may require active policy guidance, not simply passive reliance on local problem-solving. So far, the government has chosen to remain agnostic on this subject.

OECD publicerade sin rapport i juli 1992. Men Bildt-regeringen väntade inte in den, utan redan månaden tidigare hade regeringens förslag om att valfrihet, skolpengssystemet och fri etableringsrätt för privata aktörer skulle införas klubbats igenom i riksdagen. Beslutet innebar att offentliga och fristående skolor i stort skulle ha samma förutsättningar att bedriva skolpliktsreglerad verksamhet grundat på principen om valfrihet. Det beslutades inte om något särskilt regelverk för friskolor. Inga särskilda krav ställdes för att en friskola skulle få tillstånd. Vem som helst fick starta en skola oavsett driftsform och det infördes inga restriktioner för vinstuttag.

Ett år senare togs sista steget i skolvalsreformen. Riksdagens beslut innebar att elever och föräldrar fritt fick välja skola, i övrigt skulle närhetsprincipen gälla. Det gällde för de kommunala skolorna. Friskolorna fick själva bestämma sina urvalskriterier. I samma beslut avskaffades också det för skolan specifikt öronmärkta statsbidraget. Den offentliga skolan skulle nu inte bara konkurrera med privata aktörer utan konkurrensutsattes indirekt för sin finansiering nu även av andra kommunala verksamheter.

På mindre än två efter regeringen Bildts tillträde hade det svenska skolsystemet lagts om helt i grunden och brutit med den likvärdighetsprincip om en jämlik skola som varit vägledande för skolsystemets utformning. Detta gjordes helt utan något utredningsarbete, än mindre några analyser om vilka konsekvenser reformerna skulle få för likvärdigheten.

För närmare 30 år sen varnade OCED Bildt-regeringen för att deras förslag för skolan skulle leda till skolsegregation och minskad likvärdighet. De skulle få rätt och har också efteråt återkommande påpekat om det.

Vi har ju fått en väldig dynamik i skolsystemet genom dom initiativ som tagits på olika sätt, och det är ingen tvekan om det har varit mycket bra, och kommer också bli något av ett internationellt föredöme.

(Carl Bildt, Den Svenska Välfärden, del 3: skolan. SVT 2018)

 

 

 

 

 

 

3 reaktion på “Bildt-regeringen varnades av OECD om skolsegregation och försämrad likvärdighet redan 1992

  1. avatarTorsten Jeppsson

    På 1600-talet utvecklades liberalism och upplysningen startade. Dess företrädare betonade vimten av att domare och lärare måste vara oberoende i sin yekesutövning. I vårtsamhälle är inte friskolornas personal fria och oberoende av ägare, föräldrar och elever.
    Man förvånas över hur ett antal av våra politiska partier idag inte inser detta!

  2. avatarTuve Wässing

    När kommer rättegången mot de då ansvariga att hållas?
    Jag lovar att komma.

  3. Pingback: OECD varnade redan 1992 om skolreformens följder | LARS P. SYLL

Kommentarer inaktiverade.