Ibland kan man från borgerliga debattörer och näringslivets lobbyorganisationer få höra att det är viktigt med privat vinstdriven välfärdsverksamhet för att minska “byråkratin”. Den offentliga sektorn antas per definition vara mer byråkratisk och trögrörlig än den privata marknaden. Lösningen ligger i tangentens riktning. “Vi behöver mer marknad för att minska byråkratin!”, ropar de i kör.
Men den forskning som finns på området visar att det ligger mer än en hund begraven här. Problem uppstår i flera avseenden när man ska försöka föra över och tillämpa olika styrmodellen som utvecklats i det privata näringslivet till offentligt finansierad välfärdsverksamhet.
Två forskare som tittat på detta är Anders Forsell och Anders Ivarsson Westerberg i boken Administrationssamhället (2014). Visst kan de se en ökad administration i offentlig finansierad verksamhet. Särskilt intressant blir det när de ska förklara orsakerna till detta. Slutsatserna är tydliga:
“En viktig förklaring till varför administrationen ökar är de organisationsreformer, kallade New Public Management, som genomförts i den offentliga sektorn. Det vi ser kan formuleras som ett slags systemfel eller organisationsparadox: Alla dessa administrativa pålagor och krav gör inte att organisationer fungerar bättre, leder inte till öppenhet och effektivitet i samhället i stort, utan leder i stället till att vi riskerar att administrera oss till döds.”
Problemen med byråkratiseringen i den offentliga sektorn beror alltså inte på för lite marknadstänkande – New Public Management (NPM) – utan snarare på för mycket. Privatiseringarna och marknadstänkandet göder framväxen av ett utvärderingsindustriellt komplex. Ja, vi håller just nu, i spåren av marknadiseringen av den offentligt finansierade välfärden, på att skapa en svällande kontroll- och kvalitetsmätningsbyråkrati, som urgröper de anställdas yrkesprofessionalitet och tvingar dem att fokusera på sådant de inte i första hand är utbildade för. Denna process har många samspelande komponenter och effekter. Författarna till boken Administrationssamhället formulerar sig så här:
”Det finns otaliga exempel på klagomål från olika håll från dem som arbetar i offentlig sektor att det administrativa arbetet tycks öka och stjäl tid från de ”vanliga” eller ”riktiga” arbetsuppgifterna. Samtidigt sparas det alltmer på det administrativa stödet i form av sekreterare eller assistenter, vilket gör att administrativt arbete i allt större omfattning flyttar ut på varje anställd, ett slags ”amatörisering” av det administrativa arbetet.”
Det är dock skillnad på tjänster och tjänster. Den forskning som finns rörande offentligt finansierade tjänster visar att på områden där den produktiva effektiviteten är viktig (det vill säga ”hårdare” och mer tekniska tjänster) är det mindre problematiskt att hitta fram till rimliga kvalitetsmått, vilket gör dessa tjänster lättare att konkurrensutsätta. Detta är dock inte helt lätt och kräver naturligtvis upphandlingskompetens, vilket olika typer av upphandlingsaffärer den senaste tiden tydligt visat (se exempelvis Stockholms läns landstings inköp av orimligt dyra strumpor).
Men det är ändå fullt möjligt att relativt väl avgöra om en byggnadskonstruktion eller ett vägbygge uppfyller specificerade krav på exempelvis säkerhet, tillgänglighet, påfrestning och långsiktig hållbarhet. När det gäller att hantera människor, där det är centralt att verksamheten utförs med respekt för den enskildes integritet och värdighet, blir det betydligt mer problematiskt.
Att mäta kvaliteten i välfärden är som att skjuta på ett rörligt mål eller som att jaga en fuktig tvål i duschen. Svårigheten att fastställa, mäta och kontrollera vad som är en önskvärd kvalitet skapar något av en kvalitetsmätningshysteri. Det utvärdringsindustriella komplexet sväller.
De olika “pinn- och pengsystem” (NPM-modeller) vi ser i skattefinansierad verksamhet skapar idag visserligen kraftfulla styrmedel. Ekonomiska styrmedel har den egenheten att de har väldigt starkt genomslag, men att det är svårt att styra riktningen på styrsignalen. När politikerna styr med pengar som incitament (exempelvis via så kallade resultatenheter) kommer något att hända, men inte med nödvändighet det de avsåg. Idag ser vi flera exempel på detta.
När exempelvis polisen tillämpar NPM-modellen prioriteras ingripanden som ger många “pinnar” i belöningssystemet – men dessa är inte nödvändigtvis de ingripanden som skapar bäst trygghet för människorna. Vi ser också en ökad etablering av vård, omsorg och utbildning i områden där resursstarka människor bor, inte där de med störst vård-, omsorgs- och utbildningsbehov finns osv. Privata vinstdrivna aktörer tillåts skumma av grädden på ytan. Den sociala selektionen ökar.
Sammantaget innebär detta att ett ensidigt fokus på kvalitetsmått kombinerat med en bibehållen vinstdrift och marknadsstyrning i välfärdssektorn riskerar att ytterligare öka byråkratiseringen, urgröpa de anställdas yrkesprofessionalitet och motverka viktiga välfärdspolitiska målsättningar om likvärdighet och delaktighet. Visst skapas jobb för organisationskonsulter och andra i det utvärderingsindustriella komplexet, men kvaliteten i välfärdstjänsterna förbättras knappast.
Skillnaden att styra utifrån behov eller utifrån efterfrågan är enorm. Detta är något som näringslivets lobbyister ständig och medvetet blandar ihop. Det är lika bedrägligt när de hävdar att privatiseringar och marknadsmekanismer i välfärdssektorn automatiskt minskar byråkratin. Forskningen visar att det ofta faktiskt är precis tvärtom.
Likväl kommer vi med stor sannolikhet att få höra dessa “sanningar” uttalas som ett mantra under höstens debatt med anledning av det förslag som Ilmar Reepalu presenterar den 8 november. Intresset ljuger, som bekant, väldigt sällan…
