I januari tillsatte socialförsäkringsminister Annika Strandhäll den nya föräldraförsäkringsutredningen med uppdrag att göra en stor översyn av reglerna för föräldraledighet och föräldraförsäkring. Förutom att föreslå åtgärder för att uppnå en jämn fördelning av föräldraledighet och föräldrapenningdagarna ska utredaren Lars Arrhenius bland annat se över flexibiliteten i systemet och möjligheter till regelförenklingar som gör försäkringen mer rättvis och överblickbar för både föräldrar och arbetsgivare. Annika Strandhäll vill ha förslagen 1 oktober 2017 för att hinna genomföra eventuella lagförändringar före valet 2018.
Men ett av uppdragen har utredningen fått kortare tid på sig att analysera, nämligen det som kom från Migrationsuppgörelsen mellan regeringen och de borgerliga partierna i höstas. Som ett led i att skynda på etableringen av nyanlända kom riksdagspartierna överens om att begränsa föräldrars möjligheter att ta ut föräldrapenningdagar efter barnets tvåårsdag, för föräldrar som kommer till Sverige med barn. Problemet som man ser det är att det svenska regelverket ger föräldrar tillgång till hela föräldraförsäkringen (sammanlagt 480 dagar) så länge barnet är under 8 år. Man vill undvika att föräldraförsäkringen försenar utbildning och arbetsmarknadsetablering bland (i första hand) kvinnor som fått uppehållstillstånd.
Den 1 oktober i år ska föräldraförsäkringsutredningen ”föreslå hur bestämmelserna i socialförsäkringsbalken kan utformas så att enbart ett mindre antal dagar med föräldrapenning kan användas efter barnets tvåårsdag för föräldrar som kommer till Sverige med barn.”
Redan en gång tidigare har en liknande förändring diskuterats bland de politiska partierna. 2012 utreddes nyanlända kvinnors användning av föräldraförsäkringen i den statliga utredningen ”Förmån eller fälla? Nyanländas användning av föräldraförsäkringen.” I diskussionen som följde på utredningen var flera röster, bland annat LO, mycket kritiska mot tanken att skapa särskilda regler för just nyanlända kvinnor, samtidigt som lagstiftaren inte på något sätt berörde de negativa konsekvenser som föräldraförsäkringens flexibla och generösa regelverk har på kvinnors arbetsmarknadsposition överlag.
Det förslag som slutligen nådde och beslutades i riksdagen var en generell regelbegränsning i föräldraförsäkringen, där endast 20 procent (96 ersättningsdagar) av föräldraförsäkringsdagarna kan användas efter barnets fyraårsdag. Det vill säga begränsningen gällde alla föräldrar, inte bara de som nyligen kommit till Sverige. LO ställde sig positivt till förslaget, en välkommen förändring som tydliggjorde föräldraförsäkringens syfte att göra det möjligt för föräldrar att ta hand om sina små barn. Däremot ansåg LO att det var ett stort problem att förslaget lades enbart med utgångspunkt i ”problemet” nyanlända kvinnor och saknades en generell diskussion om föräldraförsäkringens effekter på kvinnors arbetsmarknadsdeltagande och sysselsättning.
Det nya uppdraget om att ytterligare begränsa föräldrapenningdagarna för nyanlända är förstås sprunget ur oron för den snabba ökningen av flyktingar och den förväntade ökningen av anhöriginvandrare under det närmaste året. Men varför anser inte de politiska partierna att den tidigare begränsningen räcker? En anledning kan vara att begränsningen inte gäller retroaktivt utan endast för barn som fötts efter 1 januari 2014. Det innebär att de familjer som kommer med barn som är mellan 2 och 8 år inte omfattas av fyraårsbegränsningen utan ges möjlighet att använda sig av alla föräldraförsäkringens 480 dagar (om endast en av föräldrarna, mammorna, är ledig får hon alla dagar utom de 90 reserverade dagarna) så som tidigare. Därmed har politikerna uppenbarligen sett ett behov av ett ”snabbspår” även av regleringen av föräldraförsäkringen.
Nyanländas användning av föräldraförsäkringen – stort behov av kritiska frågor
I samband med att frågan om begränsning av föräldraförsäkringen för en särskild grupp – nyanlända föräldrar – är det många kritiska frågor som kan och bör ställas. Inte minst om vad som egentligen är problemet och vilka grundläggande principer som måste gälla för socialförsäkringarnas uppbyggnad och tillämpbarhet.
För det första – är föräldraförsäkringen ett hinder för en snabb arbetsmarknadsetablering för nyanlända kvinnor på arbetsmarknaden? Det är sant att utrikes födda kvinnors har en lägre sysselsättningsgrad än andra grupper. Men frågan är vad det beror på. Ulrika Vedin har i rapporten I skuggan av hög arbetslöshet – om flykting- och anhöriginvandrares arbetsmarknadsetablering visat att den arbetsmarknadspolitik och de etableringstrategier som möter kvinnliga flyktingar och anhöriginvandrare har skilt sig från de åtgärder som män möter. För det första är anhöriginvandrare oftare kvinnor. Anhöriginvandrare till grupper som inte har särskilt skyddsbehov omfattas inte av lagen om etablering för vissa nyanlända. Studier visar att etableringsåtgärderna också skiljer sig åt mellan kvinnor och män. Det har inneburit att anhöriginvandrare (kvinnor) i högre grad ställts utanför den statliga arbetsmarknadspolitiken och hänvisats till kommunala åtgärder, som varken varit särskilt effektiva eller inriktade mot en långvarig etablering på arbetsmarknaden. Såväl inriktning som ambition på den arbetsmarknadspolitik som riktats mot den stora gruppen kvinnor har lämnat mycket mer att önska.
Utredningen Förmån eller fälla ? konstaterade att trösklarna för att komma in på den svenska arbetsmarknaden var särskilt höga för nyanlända kvinnor. De pekade på att skillnaderna i sysselsättningsgrad mellan kvinnor och män inte självklart beror på att kvinnor hellre vill ta hand om det obetalda arbetet i hemmet, utan att sambandet är det motsatta: att svårigheterna att få utbildning och arbete gjort att kvinnor istället ägnade sig åt omsorg om barnen. Dessutom fanns tydliga hinder inbyggda i regelverket, t.ex. uteslöts personer som haft föräldrapenning under för lång period från etableringsinsatser och rätten till etableringsinsatser.
Men utredningen ansåg också att föräldraförsäkringens regel om att ge ersättning ”retroaktivt” bidrog till att göra försäkringen till en alternativ försörjningskälla för kvinnor med relativt lång väg till arbetsmarknaden. I reda antal beräknade utredningen att det bland kvinnor som invandrade 2006 var ” nära 1400 kvinnor eller 40 procent av mammor som invandrar med barn från länder utanför Europa som har ett så pass högt uttag av föräldraförsäkring att de knappast har möjlighet att påbörja undervisning i svenska eller andra insatser som kan öppna dörrar mot arbetsmarknaden” under det första året.
Å andra sidan visade kartläggningen även att ungefär 25 procent av alla kvinnor med barn under åtta år från länder utan för Europa inte tog ut någon föräldrapenning alls under de fyra första åren i Sverige. De kvinnor som hade ett högt föräldrapenninguttag flera år i rad, var de som födde fler barn när de väl kommit till Sverige. Men kanske mest anmärkningsvärt – bland de som födde fler barn i Sverige var det en markant andel som inte tog ut någon eller väldigt få föräldradagar alls för det nya barnet.
Bilden är minst sagt komplex, och analysen av uttag av ”retroaktiva dagar” blandas samman med uttaget för barn som föds i Sverige – en situation som rimligtvis måste ställas i relation till vilka krav, förväntningar och möjligheter som gäller för inrikesfödda mammor som får barn i Sverige. Det är inte klartlagt hur stort hinder föräldraförsäkringens utformning är för just nyanlända, bara att regelverket kan bidra till att göra redan höga trösklar högre.
I diskussionen om föräldraförsäkring som alternativ försörjningskälla för nyanlända bör man komma ihåg några olika saker. För det första att ersättningsnivån för nyanlända föräldrar är mycket låg, eftersom de inte hunnit kvalificera sig för SGI-nivå utan får en dagsersättning på 180 kr per dag – att jämföra med etableringsersättningen á 308 kr per dag (plus möjlighet till tillägg för barn under 18 år). För det andra att man måste räkna med de (kortsiktiga) ekonomiska incitament som kan finnas från kommuners perspektiv att föra över försörjningskostnader till den statliga föräldraförsäkringen istället för att helt förlita sig på de schablonersättningar för nyanlända som betalas ut till kommunerna och som bland annat ska täcka extra behov av försörjningsstöd m.m. Helt klart är att den ekonomiska vinningen inte ligger hos den nyanlända föräldralediga, varken på kort eller på lång sikt.
Problemet med föräldraförsäkringsdiskussionen och förslaget om särlösningar
Så ja – en lång och generös föräldraförsäkring som främst används av kvinnor kan leda till inlåsningseffekter och höga trösklar in på arbetsmarknaden, särskilt för grupper med kort utbildning. Ju frikostigare staten är med ersättning och rätt till ledighet, desto större är risken att dessa kvinnor kommer längre bort från arbetsmarknaden, särskilt om de får flera barn efter varandra. Så långt inget nytt under solen.
Men är det en diskussion som enbart kan ta sin utgångspunkt i nyanlända kvinnors situation? Självklart inte. För det första måste vi diskutera användningen av föräldraförsäkringen i sin helhet. Vad är föräldraförsäkringens huvudsakliga syfte? Vilken typ av användning av föräldraförsäkringen är ok? Vems användning är ok?
Om syftet är att ge föräldrar möjlighet att ta hand om sina små barn under de första åren, måste samma möjligheter ges till alla. Om syftet är att bidra till att både kvinnor och män ska kunna etablera sig och finnas på arbetsmarknaden, måste samma restriktioner gälla för alla. Ser vi att det finns problem eller målkonflikter inom systemen måste det hanteras i ett helhetsperspektiv.
Om just nyanländas etableringsproblem ska rättas till inom ramen för föräldraförsäkring, finns ingen anledning till att inte se närmare på andra grupper som står långt från arbetsmarknaden. Kanske borde inte heller personer utan gymnasieexamen, långtidssjukskrivna och arbetslösa få tillgång till föräldrapenningdagarna i sin helhet? Unga, ska de verkligen ha rätt till en så generös möjlighet att vara hemma? Det finns säkert regionala aspekter på användningen, kanske borde vi anpassa rätten till föräldraledighet efter situationen på den regionala arbetsmarknaden?
Och hur kan det komma sig att möjligheten för nyanlända att använda ”retroaktiva dagar ”, är så mycket värre än den rätt att vara helt ledig i 18 månader utan att ta ut en enda ersättningsdag som lagstiftningen ger föräldrar med ”inrikes födda barn” rätt till. Ett snabbt överslag ger att det idag i princip är möjligt för ”svenska föräldrar” att spara alla 480 ersättningsdagar till efter barnets 18 månaders-dag och sen använda stora delar av dem till dess barnet är 12 år. I ljuset av det framstår det ju som lite snålt att vilja kraftigt begränsa användningen efter två år enbart för nyanlända.
Nu invänder kanske någon att det är väldigt få som faktiskt sparar alla ersättningsdagar för att använda dem senare. Men det är inte poängen. Poängen är att lagstiftningen gör det möjligt. Och är det möjligt borde det a) gälla lika för alla b) vara ok för alla att utnyttja.
Frågan vi måste ställa oss är varför förlädraförsäkringens regelverk måste skärpas för vissa, men inte för andra. Utrymmet för att kräva begränsningar i föräldrars/kvinnors rätt att ”välja själva” eller vilja ha en mer rättvis och överskådlig föräldraförsäkring har varit politiskt tabu i under tiotalet år, och längre än så. För inrikes födda handlar jämställdhet plötsligt om att politiker inte ska lägga sig i. För invandrare – de andra – är det tvärtom. ”Svenskar” förväntas välja jämställt och bara avvika från det om det är absolut nödvändigt (med hänsyn till ekonomin). ”Invandrare” är inte förmögna att göra ett sådant val utan ett visst mått av tvång. Det är en tankefigur vi högljutt måste ifrågasätta.
Föräldraförsäkringen behöver stramas upp. Både generositeten och flexibiliteten måste ses över. Modellen med att ge föräldrar en ”påse med pengar” som kan användas i princip helt efter eget huvud under många år skapar orimliga konsekvenser. Dels i form av skillnader mellan kvinnor och män, föräldrar med olika ekonomiska utgångspunkter och skilda anställnings- och arbetslivsförhållanden. Dels skapar det svårigheter för arbetsgivare att få en överblick över kommande frånvaroperioder bland anställda, något som slår främst mot kvinnor. Men givet att vi anser att föräldrars rättigheter att använda försäkringen efter sin egen livssituation är värd att försvara måste det fortfarande gälla för alla.
LO kan inte ställa sig bakom en särlösning för nyanlända i föräldraförsäkringen. Socialförsäkringssystemen ska vara generella, tydliga och (i möjligaste mån) lättöverskådliga. Särlösningar undergräver tilliten och förtroendet för försäkringssystemen. Generella regler bidrar till stärka principen om arbetslinjen och möjligheten att ge omsorg för alla. Precis som det ska vara.
Vad borde föräldraförsäkringsutredningen föreslå istället?
Förändringar i föräldraförsäkringen kan ensidigt inte lösa problemen med vissa gruppers bristande etablering på arbetsmarknaden. Men självklart bör utformningen av försäkringen inte direkt motverka målet om att medborgare ska försörja kunna sig själva. I fråga om nyanländas situation handlar det i första hand om att kalibrera arbetsmarknadspolitiken och etableringsinsatserna, att inte göra skillnad på vilka åtgärder som erbjuds kvinnor respektive män och att satsa på såväl grund- som yrkesutbildning samt att erbjuda en tillräcklig och god barnomsorg. Den statliga utredningen Med rätt att delta – nyanlända kvinnor och anöriginvandrare på arbetsmarknaden. konstaterade att tidiga och individualiserade insatser är centralta och att de mötande myndigheterna har ett stort ansvar konkret bryta med könsstereotypa föreställningar om vad män respektive kvinnor vill och kan.
Inom ramen för föräldraförsäkringen kan man förändra mycket som skulle göra mycket för att stärka kvinnors etablering och position på arbetsmarknaden. Istället för en separat tidsgräns för nyanlända skulle föräldraförsäkringsutredningen till exempel kunna föreslå:
- Fler reserverade månader. Kanske till och med en individualisering. Det skulle effektivt begränsa möjligheten att en förälder var borta från utbildningsinsatser eller förvärvsarbete.
- Ta bort rätten att vara ledig de första 18 månaderna utan att använda ersättningsdagar.
- Begränsa rätten att sprida ut ersättningsdagar över ledigheten. Den möjlighet som finns idag innebär t.ex. att kvinnor är hemma längre perioder än män, trots att de kan ha tagit ut samma antal dagar.
- Ta bort lägstanivådagarna, som i sig skapar ett vårdnadsbidrag inom föräldraförsäkringens ram. Grunda all ersättning på SGI.
- Inför en två-årsbegränsning i ersättningsdagarna för alla. En förändring liknande dagens fyraårs-gräns. Efter två års ålder, då de flesta barn börjat på förskolan, kan lagstiftaren resonera att det inte längre finns ett generellt behov av längre sammanhållen ledighet.
- Inför nya typer av ”kontakt”- eller ”flexibilitetsdagar” efter två års ålder. Behovet av att kunna anpassa arbetet efter omsorgsansvar kvarstår naturligtvis även efter två års ålder. Men redan i dag ser möjligheterna att kunna spara dagar för senare bruk väldigt olika ut för föräldrar med olika ekonomiska resurser där vissa kunnat spara dagar, medan andra gjort av med huvuddelen. En modell med ”nya” dagar, lika för alla, tilldelat per år ger föräldrar den flexibilitet de så väl behöver utan att förstärka klasskillnader eller skapa ”utlåsningar” från arbetsmarknaden.
- Inför allmän förskola från 2 års ålder. Barnomsorgen måste anpassas och utvecklas så att den motsvarar såväl barnens som föräldrarnas behov.
På torsdag påbörjar föräldraförsäkringsutredningen sitt arbete med experter och sakkunniga. Jag är säker på att vi kommer att ha en livlig diskussion.
