Blir regeringens skolpengsnorm ett byråkratiskt monster?

I fredags kom regeringen med direktiven till den utlovade utredningen om en ny skolpeng. Efter i praktiken 15 års debatt där de borgerliga partierna hårdnackat motarbetat varje förslag till förändring av det allt mer uppenbart orättvisa skolpengssystemet står det nu svart på vitt: Debatten är vunnen. Så sent som förra våren hävdade liberalernas ledning att en lite lägre skolpeng till friskolor var ett straff mot friskolornas elever och ett sätt att ta tillbaka en socialdemokratisk kontroll över skolan. Nu tillsätter de själva en utredning om exakt det: en norm för skolpeng som tar hänsyn till att kommuner har ett större ansvar. Nu gäller det förresten inte bara grundskolan utan också gymnasiet.

En delseger att fira

I utredningsdirektiven står att utbudsansvaret innebär merkostnader för kommunerna, som enskilda huvudmän inte har. Det tål att läsas igen, eftersom det var om detta partierna trätte under hela förra mandatperioden. Det var utbudsansvaret, alltså kommunernas lagstadgade skyldighet att se till att alla barn får plats vid en skolenhet nära hemmet, som motiverade förslaget till lägre skolpeng för fristående skolor i den så kallade likvärdighetsutredningen. Timbro, Friskolornas riksförbund och Svenskt Näringsliv producerade en strid ström av artiklar och rapporter som envist hävdade att likvärdighetsutredningen hade fel. Friskolorna var inte alls överkompenserade menade de. De vann trots det inte den allmänna debatten, men de vann politiken. Det blev inget. De borgerliga partierna röstade nej till förslaget.

Nu är läget annorlunda. I den fortsatta skoldebatten behöver inte vi som vill få slut på marknadsexperimenten i skolan längre hänvisa till den analys från likvärdighetsutredningen som de borgerliga partierna underkände för att visa varför skolpengen är orättvis. Nu kan vi hänvisa till ett utredningsdirektiv från M, KD, L och SD.

Det är dock bara en delseger. Om regeringen menat allvar hade de parallellt med den nya utredningen kunnat införa lagstiftningen de röstade nej till i somras. Den hade nämligen varit ett steg på vägen. Då hade kommunen redan från nästa år kunnat göra en beräkning av hur stort avdrag som vore motiverat i just deras kommun. En sådan modell hade då kunnat gälla tills den nya och, som vi ska se, mycket mer detaljerade modell som regeringen nu vill utreda kan bli verklighet. I praktiken handlar det om 3-4 förlorade år.

Långtgående individualisering av skolpengen

Utredningsdirektivet andas alltså en rejäl dos självkritik mot de senaste 30 årens borgerliga skolpolitik, men det finns också saker där linjen ligger fast. Benhårt.

”Det är rimligt att resurserna i skolan, som huvudregel, följer eleverna.”

En skolpeng som följer eleven har blivit en sanning i svensk skoldebatt trots att skola dels är en utpräglat kollektiv verksamhet, dels präglas av en mycket stor andel fasta kostnader. Innan vi hade skolpeng var det inte elever som kommunerna finansierade utan skolor. En skola kostar i form av lokaler, lärare, läromedel, utrustning och skolmat. Det var det budgeten avsåg. Självklart påverkades budgeten av antalet elever, men det var inte så den räknades ut. Alla som räknat på en skola vet också att det spelar liten roll för kostnaderna om det kommer en ny elev till klassen eller om någon slutar. Den insikten var grunden för friskolekoncernerna. Internationella Engelska Skolans grundare Barbara Bergström förklarade vinstmekanismen i en intervju hos Svenskt Näringsliv 2016:

”Skolpengen för de sista två eleverna i en full klass är hög jämförd med marginalkostnaden för samma elever.”

Regeringen cementerar nu den individualiserade skolpengen  och går dessutom ett steg längre. Idag beräknas det som kallas för skolpeng – enligt lagen ett bidrag  som betalas ut till friskolor – som ett grundbelopp i vilket ingår kostnader för  undervisning, lärverktyg, elevhälsa, måltider, administration,  mervärdesskatt och lokalkostnader. De flesta kommuner har sedan en modell där beloppet justeras upp eller ned beroende på socioekonomiska faktorer

Detta grundbelopp är det som i dagligt tal kallas skolpengen och varje huvudman förfogar fritt över detta. Det är inte knutet till någon enskild elev utan är tänkt som en modell för att beräkna finansiering till skolhuvudmäns totala verksamhet. Om Kunskapsskolan vill kan de alltså ta skolpeng från Enköping och använda i Stockholm eller någon annanstans. Det mest aktuella exemplet är kanske Saudiarabien.

Utöver detta grundbelopp finns också ett renodlat individuellt belopp, det som kallas tilläggsbelopp. Detta tilläggsbelopp ska enligt Skollagen 10 kap 39 §  ”vara individuellt bestämt utifrån elevens behov”. Regeringen vill nu lägga in det som en del i den vanliga skolpengsberäkningen.

Här blandar alltså regeringen kollektiv finansiering av skolhudvudmän med individuellt beräknade tilläggsbelopp. Det riskerar inte bara att bli krångligt utan också att individualisera synen på skolpengen. Värt att notera är dock att detta är exakt samma syn på skolpengen som Friskolornas riksförbund framförde så sent som för två veckor sedan. Även de ser individuella tilläggsbelopp som en del i skolpengen.

Är det skolor eller huvudmän som skolpengen ska avse?

När kommuner beräknar skolpeng idag sker det för varje enskild skolenhet (Skollagen 10 kap 37 §), även om pengarna betalas till huvudmannen. Regeringen vill ändra på detta och istället beräkna bidraget per huvudman. Detta kommer spela roll för koncerner som Kunskapsskolan och Internationella Engelska Skolan (IES), och här finns en viktig sak att se upp med:

Regeringen har tidigare i år ändrat direktiven till den så kallade vinstutredningen. Den utredningen ska ta fram förslag på ”vinstutdelningsbegränsning i de fall förskole- eller skolenheter uppvisar bristande eller otillräckliga resultat när det gäller undervisningskvalitet”. Det säger sig självt att det blir besvärligt att hantera i en koncern med många tiotals skolor om inte skolpengen beräknas för den enskilda skolenheten.

Det är dock värt att notera en passus i vinstutdelningens direktiv som säger att ett alternativ som bör övervägas är om en juridisk person som är huvudman inom skolväsendet ska kunna vara det för endast en skolenhet. Ett sådant förslag skulle sända chockvågor genom det svenska skolsystemet och mängden tillstånd för Skolinspektionen att hantera skulle mångdubblas. Inget av detta kommenteras dock i de nu aktuella utredningsdirektiven, trots att det regeringen säger sig vilja göra med vinsterna både skulle bli tydligare och enklare om pengarna istället betalades ut till respektive skolenhet.

Kommunerna ska få satsa mer än normen utan att friskolorna tjänar på det

I en intressant formulering skriver regeringen att ”Kommuner som väljer att tilldela mer medel till den kommunala skolverksamheten ska inte heller vara skyldiga att tilldela enskilda huvudmän motsvarande summa”. Detta är ett rejält trendbrott. Det regeringen här säger är alltså att om en kommun vill satsa mer än normen på till exempel lärartäthet eller skolbibliotek ska de få göra det utan att behöva betala ut motsvarande till friskolor. Räkna med att denna mening kommer att bli omstridd. Svenskt Näringsliv varnar redan för frikort för kommuner.

Etableringsfriheten är fortfarande elefanten i rummet

Regeringen vill i de nya utredningsdirektiven att resurserna ska beräknas efter varje huvudmans förutsättningar och behov. Det är å ena sidan bra, å andra sidan en formulering som riskerar att bli både svår och dyr att hantera. En enskild skolas förutsättningar och behov påverkas inte bara av elevunderlag utan också av etableringsfriheten. Om det i ett område finns två skolor och en tredje etablerar sig kommer de två första att tappa elever. Deras förutsättningar förändras.  Samtidigt kommer den nya skolan knappast att kunna fylla sina klasser från start. Även denna kommer att ha få elever per lärare som förutsättning, och kommer i början att bedriva en verksamhet som kostar mycket per elev. Om staten ska kompensera för detta riskerar systemet att bli mycket kostnadsdrivande eftersom riskerna för att starta en ny friskola kommer att minska.

Det är hög tid att etableringsfriheten tas med i ekvationen när vi diskuterar skolval och skolpeng.

Formuleringen om huvudmäns förutsättningar och behov väcker också fler frågor. Jämför de två centrala meningarna ur direktivet:

”Det är rimligt att resurserna i skolan, som huvudregel, följer eleverna.”

och

”Beräkna storleken på resurserna per elev utifrån varje huvudmans förutsättningar och behov.”

I det ena fallet är det eleverna som är utgångspunkten, i det andra är det huvudmännen. Risken är att det blir svårt att få ihop.

Som om det inte redan är krångligt nog ska utredningen förresten också analysera om det finns kostnadsslag som ska ligga utanför den nya normen för skolpeng. Då inför vi ytterligare en finansiering för skolor. Vilka kostnader som regeringen tänker sig här är höljt i dunkel, men en sådan skulle kunna vara skolmåltider i gymnasiet, något som faktiskt inte är lagstadgat.

Räkna med fortsatt växande skolbyråkrati

På 10 år har antalet anställda på Skolverket och Skolinspektionen ökat med över 500 personer, eller 60 procent. Vi får räkna med att den utvecklingen fortsätter. Risken är stor att regeringens ambitioner blir så detaljerade att det kommer att kräva en fortsatt växande byråkrati, först för att beräkna skolpeng för hundratals huvudmän och sedan för att följa upp vinsten i fler tusen skolor. Med ständigt ökade krav på kontroll måste regeringen ställa sig frågan: Hur länge ska friskolesystemet tillåtas vara gökungen som äter upp ständigt mer pengar som skulle gått till undervisning?